Sunday, January 11, 2009

Лисабонският договор

На 13. 12. 2007г. държавните глави на страните-членки на ЕС подписват Договора от Лисабон. Той ще внесе важни институционални промени, които трябва да спомогнат за по-ефикасното функциониране на Европейския съюз, както и за постигането на по-голяма демократичност. Мерките имат технически характер и нямат федеративния стил на говорене, който беше използван в проекта за Конституция за Европа и който беше отхвърлен последователно от Франция и Нидерландия на референдум през 2005г.

Договорът от Лисабон е изменение на сега действащите договори. Промяната започва още от имената им. Договорът за Европейската общност се превръща в Договор за Функционирането на Европейския съюз. Договорът за Европейския съюз си остава със същото име.
Това не се прави случайно, а е свързано с изменението на вътрешната структура на ЕС. Премахнато е вътрешното разделение на три стълба: Европейска общност (първи стълб), Обща външна политика и политика за сигурност (втори стълб), и Зона на свобода сигурност и правосъдие (трети стълб), които в момента заедно формират ЕС. Европейската общност единствена има правосубектност, докато правосубектността на ЕС е спорна. След влизането в сила на Лисабонския договор ЕС ще получи статут на юридическо лице. Съюзът замества Европейската общоност и е неин правоприемник. Правосубектността на съюза е нужна за външните отношения, като тов ще му позволи да се присъедини към някои международни договори като Европейската конвенция за човешките права, за която има приет и специален протокол.
Сливането на стълбовете не означава сливане на процедурите според които са вземат решенията в тях. Общата външна политика и политика на сигурност ще продължава почива на междуправителствени основи, в която всяка отделна държава-членка има право на вето или на конструктнивно въздържане от действие в зависимост от разглеждания въпрос. Така или иначе тук решенията са политически, а не юридически, а Съдът на Европейските общности, който ще носи името Съд на Европейския съюз, не е компетентен по отношение на тези разпоредби.
Имената на законодателните процедури са променени. Процедурата на съвместно вземане на решения се преименува в обикновена законодателна процедура. Всички останали: (консултиране, сътрудничество, одобрение, актове на Съвета и др.) попадат под общото название специална законодателна процедура.
Друга промяна е, че много от членовете на сега действащия Договор за Европейската общност са прехвърлени в новия Договор за Европейски съюз, в това число и разпоредбите относно институциите.

Парламентът, парламентите и гражданите

В чл. 10 от ДЕС е записано:

1. Функционирането на Съюза се основава на представителната демокрация.
2. В рамките на Съюза гражданите се представляват пряко в Европейския парламент. Държавите-членки се представляват в Европейския съвет от техните държавни или правителствени ръководители, а в Съвета — от техните правителства, които от своя страна са демократично отговорни пред националните си парламенти или пред гражданите си.
3. Всеки гражданин има право да участва в демократичния живот на Съюза. Решенията се вземат възможно най-открито и възможно най-близо до гражданите.

С цел да се намали демократичния дефицит в ЕС, Договорът за реформа предвижда нови правомощия за Европейския парламент. Истинска иновация е включването на националните парламенти в най-началните фази на законодателния процес.
Договорът за реформа засилва ролята на Парламента. В над 40 нови области решенията ще се вземат съвместно със Съвета по обикновена законодателна процедура (това е новото има на процедурата по съвместно вземане на решения). Освен това много от решенията, касаещи пространството на свобода сигурност и правосъдие заедно с шенгенското законодателство минават в областта на обикновената законодателна процедура. Това е един процес, водещ началото си от Амстердамския договор 1997г.. Решенията в тези области обаче се ползват с ограничено приложение в Обединеното кралство и Ирландия, които са си осигурили дерогации.
Разширени са правомощията на Парламента и в бюджетната процедура чрез премахване на разделението между задължителни и незадължителни разходи. Задължителните разходи са свързани с плащанията по една от най-ресуросоемките политики на ЕС – Общата селскостопанска политика и тях ЕП не може да променя. С лисабонската ревизия ЕП и Съвета ще имат равна тежест при определянето на бюджета.
Чл. 14 от ДЕС определя броя на депутатите – 750 + председателя, който няма право на глас. Минималният праг е от 6 представители на държава – членка (Естония, Кипър, Люксембург и Малта). Никоя държава не може да получи повече от 96 места (Толкова са предвидени за Германия).
За първи път националните парламенти са включени в законодателния процес. Преди да започне законодателната процедура между Парламента и Съвета, Европейската комисия е длъжна да изпраща всеки законопроект на националните парламенти, които ще следят дали е спазен принципът на субсидиарност. Всяка държава разполага с 2 гласа ( ако в дадената страна има двукамарен парламент, по един за всяка камара). Ако повече от 1/3 от националните парламенти сметнат, че принципът на субсидиарност е нарушен, Комисията трябва да преразгледа предложението си (вдигане на жълт картон). Прагът за решения относно пространството на свобода, сигурност и правосъдие е дори по-висок – 1/4.
Гражданите също ще имат влияние върху изготвянето на политиките на Съюза с правото на „гражданска инициатива”, която приканва Комисията да предприеме действия по определен въпрос. Член 11, пар. 4 от ДЕС:

Най-малко един милион граждани на Съюза, граждани на значителен брой държави-членки, могат да поемат инициативата да приканят Комисията да представи подходящо предложение, в рамките на предоставените ѝ правомощия, по въпроси, за които тези граждани считат, че за целите на прилагането на Договорите е необходим юридически акт на Съюза.

Правата на гражданите ще са по-добре защитени на ниво ЕС с приемането на Хартата на основните права. Макар и текстът на хартата да не фигурира в договорите, тя ще стане правообвързваща. Член 6 от ДЕС:

1. Съюзът зачита правата, свободите и принципите, определени в Хартата на основните права на Европейския съюз от 7 декември 2000 г., адаптирана на 12 декември 2007 г. в Страсбург, която има същата юридическа сила като Договорите.

Според специален протокол Хартата няма да се прилага в Полша и Обединеното кралство. Официалните причини за това политическо решение са, че Хартата би обезсмислила социалните политики в Обединеното кралство още от времето на правителството на Маргарет Тачър. Полша си е извоювала правото на изключение (opt-out) с мотива, че някои постановки противоречат на семейното право на страната.
Отделно от Хартата за основните права в параграф 2 на същия член е записано:

Съюзът се присъединява към Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи. Това присъединяване не променя областите на компетентност на Съюза, така както са определени в Договорите.



Институционални промени

Въвежда се нов метод на изчисляване на квалифицираното мнозинство в Съвета. Член 16 от ДЕС гласи:

От 1 ноември 2014 г. квалифицираното мнозинство се определя като мнозинство, формирано от гласовете на най-малко 55 % от членовете на Съвета, което включва най-малко петнадесет членове и представлява държави-членки, които обхващат население не по-малко от 65 % от населението на Съюза.

Това е принципът на двойното мнозинство. (В сега действащия ДЕО квалифицираното мнозинство в Съвета е равно на 255 от общо 345 гласа в Съвета, което е равно на 73.9%, които да представляват 62% от населението на ЕС.) За да се формира блокиращо малцинство са нужни поне 4 държави, които до представляват 35% от населението. Освен това заседанията на Съвета вече ще бъдат публични. Съветът по общи въпроси и външни работи ще бъде разделен. Съветът по външни работи, ще бъде председателстван от върховния представител по общата външна политика и политика на сигурност.
Промените засягат и Европейската комисия. Член 17, пар. 5 гласи:

От 1 ноември 2014 г. Комисията се състои от брой членове, включително нейния председател и върховния представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност, който отговаря на две трети от броя на държавите-членки, освен ако Европейският съвет, като действа с единодушие не реши да промени този брой.

Председателят на Комисията се избира от Парламента. Същински избор обаче няма тъй като кандидатът първо трябва да бъде предложен от Европейския съвет с квалифицирано мнозинство. Парламентът все пак може да отхвърли кандидатурата. Тогава Европейският съвет трябва да посочи друг кандидат.
Променя се сега съществуващият пост на върховния представител по общата външна политика и политика на сиугрност. Според чл. 18, параграф 2 от ДЕС

Върховният представител провежда външната политика и политика на сигурност на Съюза. Той допринася чрез предложенията си за разработването на тази политика и я изпълнява в качеството си на пълномощник на Съвета. Същото се отнася за общата политика за сигурност и отбрана.

Той ще бъде своеобразна връзка между Комисията и Съвета. Ще бъде един от заместник-председателите на Комисията. Комисар по външните работи няма да има. Освен това Върховният представител председателства Съвета по външни работи. Назначава се от Европейския съвет с квалифицирано мнозинство и след съгласието на Председателя на Комисията. Европейският съвет може да прекрати мандата му по същата процедура.

Европейският съвет и Европейската централна банка са признати за институции на ЕС. Член 15 от ДЕС гласи:

1. Европейският съвет дава на Съюза необходимия тласък за неговото развитие и определя неговите общи политически насоки и приоритети. Той не изпълнява законодателни функции.
2. Европейският съвет се състои от държавните или правителствените ръководители на държавите-членки, председателя на Европейския съвет и председателя на Комисията. Върховният представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност участва в неговата работа.

Европейският съвет заседава два пъти за 6 месеца и се произнася с консенсус, освен ако в договора не е предвидено друго. Създава се още един нов пост. Сега Европейският съвет се председателства от една държава, а председателството е ротационно – за шестмесечен мандат и съвпада с председателството на Съвета. С новия договор Европейският съвет избира своя председател с квалифицирано мнозинство за срок от две години и половина, като неговият мандат може да бъде подновен еднократно. Той трябва да председателства и ръководи работата на Европейския съвет и да представлява Съюза на международната сцена по общата външна политика и политика на сигурност, без да се засягат компетентността на върховния представител. Точното разделение на правомощията между върховния представител и председателя на Европейския съвет все не е строго определено. Председателят трябва да се отчита пред Парламента след срещите на Европейския съвет. Председателството на Европейския съвет не трябва да се бърка с председателството на Съвета, чийто статут е посочен в специална декларация относно чл. 16 параграф 9 от ДЕС. Член1

1. Председателството на Съвета, с изключение на състава по външни работи, се изпълнява от предварително определени групи от три държави-членки за срок от 18 месеца. Групите се формират въз основа на равноправна ротация на държавите-членки, като се вземат предвид тяхното многообразие и географското равновесие в Съюза.
2. Всеки член на групата изпълнява последователно, за срок от шест месеца, председателството на всички състави на Съвета, с изключение на състава по външни работи. Останалите членове на групата подпомагат председателството във всички негови задължения въз основа на обща програма. Членовете на групата могат да постигат и други договорености помежду си.

Политики

За първи път в договор са посочени областите на компетентност на Съюза. Това е принцип, който действа в и момента. Изведен от практиката на Съда на Европейските общности, но не е записан в текст на първичното право.
чл. 3 от ДФЕС гласи:

Съюзът разполага с изключителна компетентност в следните области:
а) митнически съюз;
б) установяване на правила относно конкуренцията, необходими за функциониране на вътрешния пазар;
в) парична политика на държавите-членки, чиято парична единица е еврото;
г) опазване на морските биологични ресурси в рамките на общата политика в областта на рибарството;
д) обща търговска политика.

Това означава, че отделните държави членки не могат да законодателстват в тези области на национално ниво. решения могат да се вземат само на ниво ЕС. В Областите на поделена компетентност, решения могат да се вземат както на национално, така и на европейско ниво. Те са:

а) вътрешен пазар;
б) социална политика, що се отнася до аспектите, определени в настоящия договор;
в) икономическо, социално и териториално сближаване;
г) селско стопанство и рибарство, с изключение на опазването на морските биологични ресурси;
д) околна среда;
е) защита на потребителите;
ж) транспорт;
з) трансевропейски мрежи;
и) енергетика;
й) пространство на свобода, сигурност и правосъдие;
к) общи проблеми на сигурността в областта на общественото здраве, за аспектите, определени в настоящия договор.

Има области, в които ЕС им само допълваща, спомагателна компетентност. такива са: научните изследвания, технологичното развитие и космическото пространство.
Съществуващата сега екологична политика на съюза е допълнена с изричното намерение за справяне с изменението на климата. (чл. 191 ДФЕС)
Много важно нововъведение е включването на енергетиката като нова област за прокарване на политики. Според чл. 194 от ДФЕС

В рамките на установяването или функционирането на вътрешния пазар и предвид необходимостта от опазване и подобряване на околната среда, политиката на Съюза в областта на енергетиката има за цел, в дух на солидарност между държавите-членки:
а) да осигури функционирането на енергийния пазар;
б) да обезпечи сигурността на енергийните доставки в Съюза;
в) да насърчава енергийната ефективност и спестяването на енергия, както и разработването на нови и възобновяеми енергийни източници; и
г) да подпомага взаимната свързаност на енергийните мрежи.

В декларация 17 е записан и сега действащият принцип за върховенство на общностното право над националното при колизия помежду им. Принципът е изведен от практиката на Съда на Европейските общности с решението от 15 юли 1964 г. по дело 6/64, Costa срещу ENEL
Договорът от Лисабон предвижда клауза за солидарност, според която държавите-членки трябва да действат в дух на солидарност, в случай че някоя от тях е обект на терористично нападение или жертва на природно или предизвикано от човека бедствие. За целта могат да се използват всички „правни средества”, както и военни, ако се налага. Разбира се тук не съществува юридическа принуда държава да участва военно, ако не желае.


Обща външна политика и политика на сигурност.

Външната политика на ЕС се базира на междуправителсвтвеността, както и досега. Чл. 24 от ДЕС:

Общата външна политика и политика на сигурност е предмет на специфични правила и процедури. Тя се определя и прилага от Европейския съвет и от Съвета, които решават с единодушие, освен в случаите, когато в Договорите е предвидено друго. Приемането на законодателни актове се изключва.

Освен обновения пост на върховния представител по външните отношения и политика на сигурност ще има и нова структура в тази област.
Новата структура, която се създава е Европейската служба за външна дейност. В чл. 27, пар. 3 е записано:

Тази служба работи в сътрудничество с дипломатическите служби на държавите-членки и включва длъжностни лица от компетентните служби на генералния секретариат на Съвета и на Комисията, както и командирован персонал от националните дипломатически служби. Организацията и функционирането на Европейската служба за външна дейност се определят с решение на Съвета. Съветът
действа по предложение на върховния представител след консултация с Европейския парламент и след одобрение от Комисията.

Отбранителната политика е включена в чл. 42 от ДЕС. Според пар. 2:

Общата политика за сигурност и отбрана включва постепенното определяне на обща политика на отбрана на Съюза. Тя ще доведе до обща отбрана от момента, в който Европейският съвет, като действа с единодушие, вземе това решение.

В новия договор (чл. 45 от ДЕС) е описан статутът на Европейската агенция по отбраната. Това дава институционална възможност на държавите, които желаят да развият по-голяма интеграция в областите на сигурността и отбраната, без обаче да бъде задължителна за всички страни-членки.
Решенията относно общата отбранителна политика продължават да се вземат с единодушие.

Лисабонският договор – маскирана конституция?

Важен въпрос е доколко Лисабонският договор запазва промените, които трябваше да бъдат въведени с пропадналия проект за Конституция за Европа. Не е ли самият договор прикрита конституция. Всъщност въпросът е по-правилно да се разглежда от противоположната страна. Проектът за европейска конституция не беше истинска конституция, а обикновен международен договор. Той не създаваше една нова федеративна държава, едни Съединени европейски щати, не нарушаваше крехкото равновесие между наднационалност и междуправителственост, нито деликатния баланс между институциите. Но за сметка на това използваше силна конституционна реторика, която навлече гнева на евроскептици и националисти от крайно лявото до крайно дясното.
От Договора за Реформа са извадени противоречивите символи на националната държава, които присъстваха в Конституцията. Няма официално записани флаг, химн, девиз. Денят на Европа 9.05. не е национален празник. Не се създава общ външен министър на съюза. (Външната политика е смятана за перлата в короната на националния суверенитет. Никоя държава-членка не може да бъде накарана да направи каквото и да било против волята й в областта на външните работи и отбраната) Не се променят и имената на законодателните актове. Регламентите и директивите си остават регламенти и директиви, а не европейски закони и европейски рамкови закони, както предвиждаше конституционният проект.
Това са основните разлики между двата текста. Традиционния евроскептик Великобритания в лицето на министър-председателя Гордън Браун е на мнение, че националните интереси са защитени. Бившият премиер Тони Блеър бе обещал провеждането на референдум за конституцията, но Гордън Браун не предвижда такава процедура за новия договор, защото според него е „достатъчно различен”. Великобритания ратифицира парламентарно договора на 11.03.2008г. Единствените две държави, които не са направили това са Чехия и Ирландия.
Националистите също би трябвало да са доволни от договора. За първи път е уредена възможност за напускане на Съюза (чл. 50 от ДЕС).

No comments:

About Me

My photo
My name is Dobrin Stanev. Welcome to my blog dedicated to International Political Theory. My sphere of interests also includes European integration, because I graduated with a degree in European studies from the Sofia University